ALUMNO: Jesús Cuesta Tárraga
A)
ANÁLISIS
DE LA SENTENCIA
0.
INTRODUCCIÓN
Nos encontramos ante el estudio de una Sentencia del Tribunal Constitucional, en adelante STC que trata acerca de un Recurso de Inconstitucionalidad, en adelante RI. El presente RI corresponde al núm. 1256/2004 y está promovido por un grupo de 78 diputados que forman parte del PSOE en el Congreso. Este RI está dirigido contra diversos preceptos regulados en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de loso puestos de interés general. Dicha norma fue derogada en su momento por el Real Decreto Legislativo, en adelante RDL 2/2011, de 5 de septiembre.
I.
ANTECEDENTES
1.1
Alegaciones
de los diputados
1.1.1
Vulneración
de los arts. 31.3 y 97 de la CE
En
fecha del 27 de febrero de 2004 queda registrado en el Registro Genera del TC
un escrito de don Roberto GramizoPalomeque en representación de 76 diputados
del PSOE, interponiendo un RI contra una serie de preceptos regulados en la Ley
48/2003.
Según
los diputados que promovieron el RI, vulneran el principio de reserva de ley en
materia tributaria, reflejado en el art. 31.3 de la Constitución Española[1],
en adelante CE. Según el art. 31.3 CE, quebrantando los límites que la propia
doctrina del TC establece para las relaciones entre Ley y Reglamento, “reenviando aspectos esenciales de las tasas
portuarias para su regulación por este último”. Siguiendo con la
vulneración del principio de reserva de Ley en materia tributaria, el propio
art. 97 CE[2]
expresa que es el propio gobierno del Estado quien dirige tanto la política
interior y exterior, como la
Administración civil y militar y además se encarga de la defensa del Estado.
Por otro lado, y creo que es el apartado más interesante para adentrarnos en el
estudio de la presente STC, el Gobierno también se dedica a ejercer la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria, y tanto la primera como la segunda
función, deben concordar con la Constitución y con las Leyes que forman nuestro
Ordenamiento Jurídico, en adelante OJ. De Acuerdo con el art. 97 CE, los 76
diputados creen vulnerados el presente precepto ya que la atribución
competencial al ente público “puertos del Estado” y a las autoridades
portuarias de su poder para desarrollar previsiones legales que repercuten en
la cuantía de las tasas portuarias. De esta forma, se consideran vulnerados por
un lado 31.3 CE en razón de la reserva de Ley en materia tributaria reflejada
en su precepto y la vulneración de los límites de la potestad reglamentaria que
están contenidos en el art. 97 CE.
Una
vez analizados las SSTC 185/1995, de 5 de diciembre y 63/2003, de 27 de marzo,
los diputados creen vulnerados los siguientes preceptos de la Ley 48/2003:
Art.
8 Ley 48/2003[3].
Como expresa el precepto, tanto los Puertos del Estado como las autoridades
portuarias son las competentes para aplicar “coeficientes
correctores” en todas y cada una de las tasas portuarias, así como
establecer bonificaciones en dichas tasas. Para el grupo de diputados que
interpusieron el RI, el art. 8 de la Ley 43/2008 en su inciso final,
equivaldría a una atribución excesiva a favor de Puertos del Estado, así como
de las autoridades portuarias. Se vulneraría el principio de reserva de Ley, pero
además, se priva de “cobertura
constitucional” ,al carecer tanto los Puertos del Estado como las
Autoridades Portuarias de potestad reglamentaria, función que el propio art. 97
CE otorga al Gobierno central.
Art.
16 e)[4]
nos expresa que en aquello que haga referencia a una serie de reglas generales
que son aplicables a las tasas portuarias, se atribuye a puertos del Estado la
potestad de aprobar unos criterios de imputación de unos costes bien sean
directos o indirectos, fijando una cuantía concreta de las tasas portuarias por
utilizar una serie de servicios.
Los
diputados que interponen el RI creen que debido
la importancia de haberse fijado una serie de costes y que dichos costes
determinarán el importe de las tasas, la atribución de la potestad de puertos
del Estado para fijar esos costes vulnera la reserva de Ley, así como los
límites de la potestad reglamentaria.
Por
lo tanto, y fundamentándose en el art. 97 CE ya mencionado, los diputados
plantean un RI del art. 16 e), párrafo 2¸art. 16 c), párrafo 2 y art. 16 c)
párrafo 2.
1.1.2 Vulneración del art.
24.1 de la CE
Art.
19.3 c)[5]
Precepto que hace referencia a valorar tanto terrenos como aguas de la zona de
servicios. Según los parlamentarios que plantean el RI, son contrarios al art.
24.1 CE[6], es decir, vulneran la tutela judicial
efectiva. De acuerdo con el art. 19.3 c) de la Ley 48/2003, no se podrían
impugnar “los valores contenidos en la
orden”, pues estarían indefensos y no podrían ejercer sus derechos de
defensa ante el Tribunal correspondiente.
1.1.3 Vulneración del art.
38 CE
Art.
19.9 g), concretamente los apartados 3 y 4[7]. Dichos
preceptos legitiman al Ministerio de Fomento la aprobación de “manuales de servicio” para ciertos
concesionarios que trabajen en el puerto indeterminadamente. Los recurrentes
creen que se vulneran los límites de la potestad reglamentaria. Con el
precepto, existe una posibilidad de que los “manuales
de servicio”, realmente sean unos “criterios
de homologación”; esto podría significar
que la actividad privada se leve a cabo por las autoridades portuarias,
así como por el Ministerio de Fomento. Este hecho impediría que estas
actividades se lleven a cabo por la actividad privada. Los recurrentes, por
todo ello, solicitan que el TC interprete cual es el alcance del precepto y
evitando que una “interpretación
expansiva” vulnere la libertad de empresa, articulada en el precepto 38 CE[8].
Según éste precepto, existe un principio llamado libertad de empresa, por el
cual, los poderes públicos deben garantizar y proteger la productividad.
1.1.4 Vulneración del art.
149.1.23 CE
Ciñéndonos
con el tema que va a ser prácticamente la base tanto del análisis como del
comentario de la Sentencia, observaremos que uno de los preceptos que alegan
los diputados del PSOE es el art. 38[9]de
la Ley, la creación del “Plan Director de
Infraestructuras del puerto” prevé un “trámite
de audiencia a la autoridad autonómica competente en materia de ordenación del
territorio”. Vamos a analizar el precepto en concreto:
·
El hecho de construir un
puerto que sea titular del Estado, así como su ampliación y que modifican o
alteren su configuración, es necesaria la “aprobación
del Plan Director de Infraestructuras del puerto”.
·
Dicho plan es elaborado por
la AP y debe incluir los siguientes elementos:
o Explicar
las necesidades de desarrollo de un puerto “durante
un horizonte temporal” mínimamente de diez años.
o Determinar
las “alternativas de desarrollo”, así
como el análisis de cada una de ellas y averiguar cual es la más eficiente.
o Realizar
los “estudios de impacto ambiental”
que sean convenientes y necesarios.
o En
el supuesto caso que el Plan Director de Infraestructuras traiga consigo la
construcción de un puerto nuevo, esta construcción corresponderá al Ministerio
de Fomento, siempre que haya sido propuesto por “Puertos del Estado”.
o Antes
de la aprobación del Plan Director de Infraestructuras, y una vez que las AP
realicen la tramitación ambiental, Puertos del Estado lo elevará a Medio
Ambiente para poder evaluar su impacto ambiental. Previa a su aprobación
también se debe dar audiencia a la “autoridad
autonómica” que sea competente en la materia de ordenación del territorio.
o En
la ejecución de las obras que estén previstas en el plan debe hacerse constar “la modificación del Plan de utilización de
los espacios portuarios.
Según
los diputados que han interpuesto el RI, el art. 38 de la Ley 48/2003 vulnera
el art. 149.1.23 CE[10];
es decir, que el Estado tendría la competencia exclusiva en legislar en materia
medio-ambiental, pero que las CCAA correspondientes pueden crear “normas adicionales de protección” . Los
recurrentes expresan que se vulneran las competencias legislativas de las CCAA,
así como otras competencias que están relacionadas como son en puertos que no
sean de interés general, de transportes o de pesca. Estas competencias pueden
estar condicionadas al Plan Director de Infraestructuras del puerto y, de
acuerdo a la jurisprudencia constitucional, se vulnera el FJ 40 de la STC
40/1998, de 19 de febrero. Dicho Fundamento Jurídico, estudia el art. 20 de la
Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante[11]
(LPMM). El precepto hace referencia a la “construcción
de nuevos puertos”, y en él se indica que para poder construir un puerto
que sea de titularidad estatal, anteriormente a la construcción se debe aprobar
por el Ministerio de Obras Públicas
tanto el proyecto como los estudios que sean necesarios y complementarios,
así como la declaración de impacto ambiental. Deben someterse a informe de los
Ministerios de Defensa, de Economía y Hacienda, de Industria, Comercio y
Turismo a cerca de sus competencias. También debe someterse a informe del
Ministerio de Agricultura, Pesca y alimentación
si para la construcción del nuevo puerto se prevean actividades pesqueras.
La
CCAA, así como las corporaciones locales (Ayuntamientos) donde esté situado el
puerto correspondiente debe emitir informes de acuerdo a “sus competencias de ordenación del territorio y urbanismo”. Otro
informe que debe emitir la CCAA es el que haga referencia a sus competencias
pesqueras en aguas interiores y “ordenación
del sector pesquero”.
En
la STC 40/1998 ya citada anteriormente,
el Gobierno de la CCAA de las Illes Balears impugna los siguientes párrafos de
la Ley 27/1992:
“La Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos en los que se sitúe la zona de
servicio del puerto emitirán informes en relación con sus competencias de
ordenación del territorio y urbanismo. Asimismo, la Comunidad Autónoma emitirá
informe en relación con sus competencias sobre pesca en aguas interiores y
ordenación del sector pesquero.
Cualquiera de estos informes se entenderá favorable si transcurre un mes
desde la recepción de la documentación sin que el informe se haya emitido de
forma expresa”.
Según
el Gobierno de les Illes Balears, los correspondientes informes que deban
emitir las CCAA de acuerdo a “sus
competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo, pesca en aguas
interiores y ordenación del sector pesquero” no han de ser vinculantes, pues no estamos
hablando de “una solución de cooperación”.
Además de este argumento, el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Catalunya
añade que el art. 20 de la Ley 27/1992 es inconstitucional ya que el legislador
no había contado con el rango legal que tiene constitucionalmente la “planificación de infraestructuras de
interés general” y por lo tanto debe de otorgarse la potestad al Ministerio
de Obras Públicas y Transporte.
Continuando
con el FJ 40 de la STC 40/1998, observamos que el hecho de decidir dónde debe
quedar ubicado un nuevo puerto de interés general, esa decisión corresponde
exclusivamente al Estado y no debe quedar subordinada a gobiernos autonómicos o
locales.
Sí
que es verdad que, en el caso de que la decisión de construir el nuevo puerto
afecte a los intereses de las CCAA o de las corporaciones locales, se deberán
de establecer unas “fórmulas de
cooperación” , así como buscar la vía más óptima para sacrificar
mínimamente de competencias compartidas. No es necesario un informe vinculante
por parte de las CCAA o de las corporaciones locales y, en el caso que se crea
vulnerada una competencia, siempre se podría recurrir ante el órgano
jurisdiccional competente “para obtener
la oportuna reparación”.
1.2.Antecedentes 2 a 6
1.2.1 Antecedente 2: La
admisión a trámite del Recurso de Inconstitucionalidad.
La
Sección 3ª del TC admite a trámite el RI, mediante providencia de 13/07/2004.
De esta forma, y de acuerdo al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional[12],
en adelante LOTC, se traslada tanto la demanda como los documentos que se hayan
presentado a las Cortes Generales (al Congreso de los Diputados y al Senado) y
al Gobierno del Estado. En un plazo máximo de 15 días, como indica el art. 34
LOTC, tanto el Congreso como el Senado y el Gobierno pueden personarse en el correspondiente proceso y formular las
alegaciones que vean oportunas. En último lugar, se acuerda publicar la
incoación del proceso en el Boletín Oficial del Estado, en adelante BOE,
cumplimentándose en el mismo en el núm. 186, de 3 de agosto de 2004.
1.2.2 Antecedentes 3 y 4: La
solicitud para formular alegaciones del abogado del Estado
En
fecha del 26 de julio de 2004, el abogado del Estado mediante escrito
registrado en el Registro General en el TC solicita ser personado, así como que
se le conceda una prórroga de plazo de ocho días con el fin de formular las
alegaciones que crean oportunas. Por otro lado, el TC, concretamente su Sección
Tercera, mediante un escrito fechado el día 28 de julio de 2004, acuerda tener
personado al Abogado del Estado, y por ello, se le conceda el plazo que había
solicitado para formular alegaciones.
1.2.3 Antecedentes 5 y 6:
La solicitud para formular alegaciones del Presidente del Congreso y del
Presidente del Senado.
El
13 de septiembre de 2004, mediante un escrito registrado en el TC, el Presidente
del Congreso de los Diputados especifica que el Congreso no tiene intención de
personarse en el procedimiento y que tampoco formulará alegaciones. A pesar de
ello, y tal como expresa el art. 88.1 de la LOTC[13].
Del precepto se puede observar que, por un lado, el TC puede recabar tanto del congreso como del Senado el
expediente como los informes relativos al proceso constitucional.
1.3 Antecedente 7: Las
alegaciones del abogado del Estado.
Se
registra las alegaciones del abogado del Estado en el Registro General del TC
el día 21 de septiembre de 2004. Las alegaciones que presenta son las
siguientes:
1.3.1 Posible vulneración
de los arts. 31.3 y 97 CE
Según
el Abogado del Estado, no existe vulneración de la “reserva de Ley en materia tributaria” con una “incorrecta atribución de potestades reglamentarias” que, según los
recurrentes, violaban los preceptos 31.3 y 97 CE. la Ley 48/2003 no conculca
con la reserva de Ley en materia tributaria y tampoco conculca con los límites
de la potestad reglamentaria.
1.3.1.1 Análisis del FJ 4
de la STC 63/2003
Según
este FJ, la reserva de ley del art. 133 CE[14],
la potestad para establecer tributos corresponde directamente al Estado, a
pesar de que tanto las CCAA como las corporaciones locales también pueden
exigir tributos, “de acuerdo con la
Constitución y las leyes”. El beneficio existente de los tributos “debe establecerse en virtud de ley” y,
por último, el art. 133 CE nos indica que las Administraciones Públicas
únicamente pueden contraer obligaciones financieras o bien realizar gastos
oportunos de acuerdo a la ley. Este precepto va dirigido al concepto de
tributos como hemos observado anteriormente. Sin embargo, el art. 31.3 CE[15]
expresa que se pueden establecer prestaciones públicas, pero siempre con “arreglo a la ley”. Estas prestaciones,
jurídicamente hablando, tienen una categoría mucho más amplia que la categoría
jurídica de unos tributos. Ya lo decía la STC 185/1995 en su FJ 5 el cual
indica que la creación de un tributo nuevo, así como los elementos que
configuran dicho tributo, se llevarán a cabo mediante ley.
A
pesar de que los criterios que rijan la materia se contengan en una ley
obligatoriamente, es viable la existencia de una colaboración del reglamento.
Esta colaboración debería ser indispensable y fundamental por:
- Razones
técnicas
- Cumplir
las finalidades establecidas por la CE o por la Ley
- Cuando
la colaboración se produzca basándose en la “subordinación,
desarrollo y complementariedad.
Es importante
explicar y analizar cual es el alcance de la colaboración de un reglamento, y
debería estar en función de las figuras jurídicas tributarias, así como de los
elementos que forman estas figuras en la propia STC 19/1987, de 17 de febrero,
el TC ya había manifestado la diferencia del alcance de la reserva legal, pues
no es la misma si estamos en la creación de impuestos o de otras “figuras tributarias”. Siguiendo en la misma línea, la STC 37/1981,
de 16 de noviembre (FJ 4), el TC aludía a la “flexibilidad tributaria en materia de tasas” y la STC 189/1985, se
expresa que la colaboración con el reglamento puede ser intensa e interesante
en las contrasprestaciones, fruto, al igual que las tasas, de “la prestación de
un servicio o actividad administrativa”.
La
STC 233/1999 de 16 de diciembre (FJ 9), el TC sostiene podemos favorecer una
mayor intervención del reglamento en los ingresos “en los que se evidencia, de modo directo e inmediato, un carácter
sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas".
Tal
y como se indicaba en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, la mayor
flexibilidad de reserva de ley en materia tributaria en cuanto a las tasas y a
las prestaciones patrimoniales referidas en el art. 31.3 CE, no funcionan de la
misma forma si lo relacionamos con los elementos esenciales del tributo. En la
misma línea, estarían las SSTC 221/1992, (FJ7), 185/1995, (FJ9).
Po
lo tanto, y a modo de conclusión, el abogado del Estado manifiesta que se
debería de admitir una mayor colaboración
del reglamento en las tasas, “en
las que se pone de manifiesto un carácter sinalagmático que no se aprecia en
otras figuras tributarias” . Por ello, el abogado del Estado no cree que se
vulnere el art. 31.3 de la CE. Referente a la colaboración normativa de
“Puertos del Estado y autoridades portuarias”, se centra en aspectos
secundarios y no fundamentales que, por regla general, corresponden a la
potestad ejecutiva, es decir, a la aplicación y no a la legislación de las
tasas. Por otro lado, el art. 97 CE permite que mediante Ley se puede legitimar
a administraciones públicas la potestad de “completar
determinadas disposiciones”. Esta facultad se hará de forma expresa y con
indicaciones precisas y suficientemente motivadas. El abogado del Estado
expresa que es el caso de la Ley 48/2003.
1.3.1: La posible
vulneración de los arts. 31.3 y 97 CE
El
abogado del Estado solicita la desestimación del RI referente a los preceptos
mencionados de la CE por los motivos siguientes:
I)
El Art. 8 de la Ley 48/2003
En
relación con el art. 8 de la Ley 48/2003, el Abogado del Estado expresa que el
precepto indica que se realizará de acuerdo a la Ley. Los recurrentes olvidan
especifica esta característica y por ello creen que el precepto es
inconstitucional. Esta impugnación no debería admitirse ya que el precepto es
meramente una “disposición programática”
y solamente en el ámbito de las tasas se podría estudiar si infringen los
límites a la potestad reglamentaria.
II)
El art. 16.e)
Este
precepto va conectado directamente conectado directamente con los artículos
también impugnados 19 b) párrafo segundo, 6 c) párrafo segundo, atribuyendo a
los Puertos del Estado la potestad para “aprobar
criterios analíticos de imputación de los costes directos e indirectos”.
Esta habilitación o potestad que, frente a la interposición del RI, no debería
exceder de aspectos meramente técnicos y secundarios. Por ello tampoco creen
que se conculca con la CE.
III)
El art. 19.3 c)
Tampoco
vulnera la reserva de Ley establecida en la propia CE ya que los criterios
están regulados en la Ley 48/2003, el cual establece que el valor se
determinará de acuerdo a una base, los “criterios
de mercado”, fijando el valor de depreciación anual. La AP ejerce una
potestad ejecutiva y por ello, no se vulneraría el art. 97 CE. En lo referente
al apartado 9 g), no debería admitirse que vulnera el ámbito que queda
reservado a la Ley, ya que la Ley fija una serie de supuestos de hecho y los criterios para
aplicar una bonificación. La colaboración del reglamento se limita a la “aplicación de la horquilla de la
bonificación”, que tampoco vulnera la reserva de Ley.
IV)
El art. 21.6
El
art. 21.6 atribuye la competencia para calificar el “concepto de servicio a un determinado tipo de tráfico” al
Ministerio de Fomento, que incidirá en la cuantificación de bonificaciones que
se apliquen a la tasa del buque. El abogado del Estado sostiene que la
finalidad de las bonificaciones es premiar o favorecer a buques que usen muy a
menudo un mismo puerto. Queda regulado en la misma Ley, quedando normativa de
aspectos técnicos o secundarios a la orden ministerial. Por ello, el art. 21.6
no conculcaría con la reserva de Ley en materia tributaria.
V)
El art. 25.5 c)
Este
precepto legitima a la AP la determinación del “valor de mercado de la pesca” en ciertas ocasiones, incidiendo de
esta forma en la base imponible de la tasa de la pesca. El abogado del Estado
mantiene que la atribución legal no vulnera la CE ni el OJ, ya que el criterio
general para determinar la base imponible de la tasa[16]
está establecido en la propia norma. La legitimación de las AP “se controvierte en la demanda se aplica de
forma subsidiaria” en el caso de que no sea posible utilizar medios de
valoración que queden recogidos en el precepto. Es por ello que no existe un
exceso de potestad reglamentaria.
VI)
El art. 26
No
hay “extralimitación” en lo referente
a la colaboración del reglamento ya que la Ley recalca el “coeficiente corrector” y las “horquillas”
para la aplicación, por ello, la AP solamente concretará la aplicación del
coeficiente de acuerdo a la norma.
VII) El
art. 27
Concretamente,
los apartados que había impugnado los recurrentes, cumplen con los límites de
reserva en lo concerniente a la materia tributaria, ya que las características
de las bonificaciones están reflejadas en la Ley, de tal forma, tal y como se
observa “de forma pormenorizada” en
el art. 27 de la Ley, remitiéndose a la Orden Ministerial la función de
concretas “aspectos técnicos y
secundarios”.
VIII) Art.
31.2
Conectándolo
con los arts. 88, 89 y 90, estos preceptos “configuran
precios privados la prestación de servicios comerciales en las instalaciones
portuarias”. El abogado del estado rechaza el argumento fundamental que los
recurrentes habían interpuesto, el cual expresaba que de acuerdo a que los
servicios se prestaban en “dominio
público”, los precios privados son tributos. Según el abogado del Estado, “los servicios se prestan en régimen de
concurrencia” y no pueden calificarse como tasa.
1.3.2 Impugnación del art.
28
El
abogado del estado manifiesta que su impugnación no se puede argumentar jurídicamente
y expresa la inexistencia de vulneración de algún artículo constitucional.
1.3.3 Vulneración del art.
38 CE
En
referencia al art. 85.6 CE de la Ley 48/2003 y su disposición adicional sexta a
cerca de la “prestación de servicio de
estiba y desestiba”, el Abogado del Estado expresa que la vulneración del
art. 38 CE relativo a la libertad de empresa es un argumento contradictorio,
cuando lo que la Ley defiende es liberar
el servicio de “estiba y desestiba”.
Por otro lado, la Ley establece una serie de limitaciones para el ejercicio de
la actividad, pero no son arbitrarias, sino que son fundamentadas de acuerdo a
las “particularidades del servicio”.
El abogado del Estado también expresa que la integración en “agrupaciones portuarias de interés
económico”están de acuerdo a una serie de características concretas que forman
parte de la actividad.
1.3.4 Vulneración del art.
24.1 CE
El
segundo párrafo del art. 19.5 de la Ley 48/2003, no consiente impugnar
autónomamente de aquellos valores que están contenidos y reflejados en la “orden de valoración de terrenos y aguas en
la zona de servicios”. No queda vulnerado el derecho a la tutela judicial
efectiva, ya que si interpretamos correctamente el precepto permite concluir
que no condiciona el control jurisdiccional de la valoración y que tampoco lo
limita y que solamente lo hace en el momento que pueda producirse. El abogado
del Estado está de acuerdo con la impugnación de la valoración en el mismo
instante en que se notifique
individualmente la cuantía de la tasa.
1.3.5 El art. 19.9 g) de la
Ley 48/2003
Nos
centraremos concretamente en los párrafos 3 y 4 del precepto, referido a la
regulación de una serie de bonificaciones que aplicarán las AP a las tasas
referentes a la ocupación del “demanio” legitima al Ministerio de Fomento la función
de aprobar “manuales de servicio”
para una serie de concesionarios que operen en el puerto de forma no
determinada. La finalidad de estos manuales es fijar “estándares de calidad”, por lo que no se vulnera la libertad de
empresa.
1.3.6 Vulneración del art.
149.1.23 CE
El
abogado del Estado sostiene que el art. 38 de la Ley 48/2003 en ningún momento
vulnera las competencias autonómicas referentes al desarrollo legislativo en
materia medioambiental. Las razones en que se fundamenta el abogado del Estado
son que, en primer lugar, el Plan Director de Infraestructuras del Puerto no es
más que una mera previsión y, por lo tanto, no consiste en un instrumento
dirigido a construir o modificar un puerto de interés general. El art. 38 de la
Ley señala la competencia autonómica “en
materia de ordenación del territorio” coordinando un mecanismo “para integrar los criterios autonómicos”.
La Ley 48/2003 establece una serie de “mecanismos
de colaboración” con el fin de facilitar la “concurrencia de competencias sobre el mismo espacio físico”.
2.FUNDAMENTOS JURÍDICOS
2.1 Fundamento Jurídico I:
Resumen de los hechos
En
el RI núm. 1256/2004, promovido por 78 diputados del PSOE, observamos que, tal
como indicamos en el Antecedente 1, estaban legitimados para interponer un RI y
que lo habían interpuesto en el plazo establecido en el art. 33 de la LOTC. En
él se impugnan preceptos de la Ley 48/2003 de 26 de noviembre como la
vulneración de los arts. 31.3, 24.1 y 149.1. 23 de la CE (ver Antecedente 1).
Por
otro lado, el abogado Estado propone desestimar el RI (ver Antecedente 7)
2.2 Fundamento Jurídico II:
El Recurso de Inconstitucionalidad contra una Ley derogada.
Tenemos
Que tener en cuenta que para estudiar la presente sentencia no podemos
analizarla de acuerdo a la última modificación de la Ley 48/2003, sino a la que
era vigente en el momento de interponer el RI.
Por
un lado, la propia Ley 33/2010, de 5 de agosto reformó la Ley 48/2003, pues en
su exposición de motivos la Ley 33/2010 se adentra en el tema de las tasas
portuarias, y reformula algunas bonificaciones con el fin “de dar seguridad jurídica al modelo” y manteniendo los mismos
costes, sin incrementarlos.
Una
norma que deroga la Ley es el RDL 2/2011por su disposición derogatoria[17]. Mediante
este RDL, se aprueba automáticamente el texto refundido de la Ley en puertos
del Estado y de la marina mercante. El texto mantiene la vigencia de las
siguientes disposiciones:Disposición transitoria segunda[18], Disposición transitoria duodécima[19] y Disposición transitoria
decimoquinta[20]. A pesar de ello, solamente
mantendrá vigencia a los efectos de regulación de determinados supuestos
previstos. Dicha vigencia de la Ley 48/2003 es parcial y, por lo tanto, no
afecta al objeto del presente RI ya que la mayoría de los objetos impugnados
han sido ya derogados por el RDL 2/2011 de 5 de septiembre.
Si
observamos la jurisprudencia constitucional en torno a la vigencia o derogación de”las disposiciones legales,
con posterioridad a su impugnación” , no son del todo uniformes:
- STC 134/2011, de 20 de
julio (FJ 2)
En
su FJ 2, se precia que existe la posibilidad de que, a pesar de que por regla
general, las diferentes normas de nuestro OJ deben ser impugnadas mediante “un solo procedimiento”, existe la
posibilidad de una “impugnación unitaria”
en el caso que una serie de normas permanezcan a un mismo campo material y que
resulte imposible concebir una norma sin la otra.
En
segundo lugar, expresa que para poder observar tanto las modificaciones como
las derogaciones en lo referente a la
pervivencia de la norma, nos ceñiremos a la “doctrina
del TC”, el cual, en casi todas las sentencias que habla sobre el tema, expresan
lo siguiente: “ en el ámbito del Recurso
de Inconstitucionalidad, resulta abstracto y orientado a la depuración del
Ordenamiento Jurídico”. La pérdida de vigencia de la norma que se haya
impugnado será estudiada por el TC para observar si conlleva una exclusión
total de la aplicabilidad de la Ley. En el caso que fuera cierto y que todo el
conjunto de la Ley derogada fuera inaplicable, carecería de sentido el hecho de
pronunciarse sobre si esa Ley es o no es inconstitucional, pues bastaría con
reconocer que no sería vigente y que habría desaparecido.
Por
otro lado, existe una excepción en los
casos en los que mediante un RI lo que los recurrentes vulneraban era una
cuestión competencial entre el Estado y las CCAA.
En
el caso que la Ley que se cree que vulnere algún precepto constitucional y no
es derogada del todo, sino que es modificada por otra Ley, no desaparecería el
objeto del conflicto.
En
el FJ 2 c) expresa que en el RI por un tema de competencias, el TC otorga “Relevancia” a la legislación básica,
sobre todo si estamos hablando de cómo se adecuará al “orden constitucional” las
competencias de las diferentes normas autonómicas que son anteriores a la nueva
legislación estatal.
- STC 19/2012, de 15 de
febrero (FJ 2)
Califica
el ámbito del RI como abstracto, como lo había calificado la anterior STC y la
pérdida de vigencia del precepto que se haya impugnado excluirá la aplicación de la Ley. Observamos
que parte del mismo FJ que la sentencia anterior y que, en el caso de que fuera
inaplicable, no cabría RI y bastaría con calificar a la Ley como desaparecida,
pues habría perdido su vigencia.
- STC 111/2012, de 24 de mayo
(FJ 2)
No
podemos dar una respuesta en un mismo sentido a todas las cuestiones que hagan
referencia a los efectos que produce la modificación, la derogación o bien la
pérdida de vigencia de una norma, “ulterior
a su impugnación”. El FJ sostiene que debería hacerse hincapié en
diferenciar la Cuestión de Inconstitucionalidad del RI, ya que son “manifestaciones procesales distintas”.
Por
regla general, en un RI, la pérdida sobre la vigencia de la norma que se haya
impugnado se tendrá en cuenta por el TC para observar si esta pérdida de
vigencia excluye de aplicación a toda la Ley, ya que en el caso de ser cierto,
bastaría con reconocer que ya no sería vigente.
Otra
cosa distinta es si los preceptos impugnados son de materia competencial entre
el Estado y la CCAA, en este caso, y a pesar de que la norma habría perdido su
vigencia, el TC dictaminaría a cerca de las competencias.
- STC 1/2012, de 13 de
febrero (FJ 3)
La
Sentencia insiste en que no podemos dar una “respuesta
unívoca”, no podemos dar una respuesta uniforme en lo referente a la
derogación, modificación o pérdida de vigencia de una norma, ya que se debería
distinguir procesalmente entre el recurso y la cuestión de
inconstitucionalidad.
En
el caso que las impugnaciones sean o no sean de materia competencial, el TC
debería dar respuesta en lo referente a las “tachas
de inconstitucionalidad”, el TC deberá estudiar detenidamente la doctrina
referente al art. 86 CE[21].
Vistos
y observados estos fundamentos jurídicos, podemos llegar a la conclusión que en
un RI, la pérdida de vigencia de la norma impugnada será estudiada por el TC si
todavía quedan vestigios de aplicabilidad o si la impugnación hace referencia a
un debate competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En caso
contrario, no sería útil estudiar la constitucionalidad de una norma que ya ha
sido derogada.
La
impugnación del art. 38 de la Ley 48/2003, que según los recurrentes vulnera el
art, 149.1.23 de la CE, relativo a una competencia autonómica en materia
medioambiental, el TC sostiene que el art. 38 ha sido derogado y se reproduce
en el art. 54 del RDL 2/2011, haciendo referencia al “Plan Director de Infraestructuras del Puerto”. Esta figura
administrativa tiene una ordenación jurídica cuya constitucionalidad es
discutida, limitando la “posibilidad de
otorgar audiencia” a una autoridad autonómica que sea competente e los
casos donde la aprobación del plan precise una “evaluación ambiental estratégica”. El TC considera que la “controversia competencial” del presente RI no pierde vigencia a pesar de
la derogación del precepto que inicialmente se haya impugnado. La derogación de
la Ley 48/2003 no pierde el objeto de recurso ante esta impugnación.
2.3 Fundamento Jurídico
III: el Plan Director de Infraestructuras del Puerto
Los
recurrentes expresaron que la previsión del “Plan Director de Infraestructuras
del Puerto”, elaborado ministerialmente exceptuando el “trámite de audiencia” a la autoridad autonómica competente, no se
ajustaba a la distribución competencial en materia medioambiental, ya que dicha
audiencia se limita a casos donde el Plan Director de Infraestructuras del
Puerto, que es un proyecto estatal, “sea
objeto de evaluación ambiental”, y este hecho no sucede siempre. A pesar en
el escrito de demanda que presentan los recurrentes, que, una vez se apruebe el
Plan Director, las diferentes CCAA pueden defender sus competencias al no
existir en el art. 38 “mecanismos de
colaboración” entre el Estado y las
CCAA[22],
desconociéndose así las competencias autonómicas en esa materia.
Según
el Abogado del Estado, no se vulneran las competencias autonómicas en materia
medioambiental ya que el Plan es solamente una previsión y porque el precepto
establece un “mecanismo” que integre
el criterio de la CCAA que esté afectada , de esta forma, existen “mecanismos de colaboración” y dichos mecanismos respetarán la “concurrencia de competencias”,
cumpliéndose de esta forma la STC 40/1998.
2.4. Fundamento Jurídico
IV:
En
los FJ anteriores se observa una clara concurrencia competencial entre el
Estado y la CCAA. Por un lado, la competencia estatal relativa a “Puertos de interés general[23]”
y por el otro la competencia de desarrollo en materia medioambiental[24],
que las CCAA han podido asumir en sus EA.
El
TC ya ha expresado su opinión cuando concurren dos competencias distintas
relativas a dos subsistemas distintos en un mismo espacio físico.
Según
la STC 46/2007, de 1 de marzo (FJ 4), la concurrencia entre dos títulos
nobiliarios
- STC 46/2007, de 1 de marzo
(FJ 4)
La
cconcurrencia es posible en el momento en que recaen en un mismo espacio físico
competencias concurrentes del Estado y de la CCAA y la doctrina ha estudiado
estos casos.
La
STC 77/1984 de 3 de julio, el FJ 3 expresa que, según la doctrina, se han de
buscar soluciones de cooperación de acuerdo al respeto de sus competencias, a
pesar de que la decisión final “corresponde
al titular de la competencia prevalente”.
La
STC 56/11986 de 13 de mayo (FJ 5) indica que en la concurrencia de competencias
entre Estado y CCAA, es fundamental la cooperación.
En
la misma línea también están la STC 227/1988 de 29 de noviembre (FJ 20), la STC
149/1991, de 4 de julio y la 36/1994 de 10 de febrero.
- STC 195/2012, de 31 de
octubre (FJ 6)
En
el FJ se expresa que el hecho de atribuir una competencia determinada sobre un
espacio físico concreto, no significa que no se puedan ejercer otras
competencias en dicho espacio, eso sí, deben tener distinto “objeto jurídico”.
Por objeto jurídico entiendo distinta materia competencial. También indica que
las competencias autonómicas en ningún caso perturbarán a las competencias
estatales, y por ello, en la mayoría de las ocasiones, se debe de establecer “mecanismos de colaboración”, de tal
forma que exista una buena coordinación
y cooperación entre el Estado y las CCAA.
- STC 18/1982, de 4 de mayo
(FJ 14)
Tanto
el principio de colaboración como el principio de consolidación, así como el
buen funcionamiento del Estado de las Autonomías, está implícito en el sistema
de autonomías, y ello depende de unas medidas oportunas y eficaces de “cooperación, consulta, coordinación,
concentración y acuerdo”, que está previsto tanto en la CE como en los
correspondientes EA.
- STC 46/2007, de 1 de marzo
Para
el caso en que la técnica de cooperación resulte insuficiente a la hora de
resolver el conflicto competencial, es necesario determinar el título
prevalente, lo que determinará la aplicación de una competencia en detrimento
de otra.
- STC 40/1998, de 19 de
febrero
El
Estado no adoptará la decisión a cerca de la ubicación de un nuevo puerto “ a espaldas” de la CCAA, por ello, se
establecerán fórmulas y mecanismos de cooperación entre el Estado y las CCAA,
así como sacrificar competencias concurrentes.
Sin
embargo, los mecanismos serán compatibles con el reparto de competencias y la decisión de ubicar un puerto de interés
general corresponde plenamente al Estado y, dicha decisión, no deberá ser
subordinada a las CCAA o municipios.
- STC 13/1998, de 22 de enero
(FJ 7)
Es
competencia del Estado llevar a cabo la evaluación del impacto ambiental cuando
realiza o autoriza una actividad relacionada con la competencia estatal[25].
Por otro lado, debería de existir una cooperación con la CCAA afectada.
Partiendo
de la anterior doctrina jurisprudencial, el TC descarta la inconstitucionalidad
del art. 38 de la Ley 48/203 ya que el procedimiento de aprobación del plan
director “tiene en cuenta la incidencia
que el ejercicio de la competencia del Estado podría tener sobre las
competencias” asumidas por la CCAA en sus EA. En el art. 38 se observan
mecanismos de cooperación como la participación autonómica y el trámite de
audiencia.
1.
FALLO
El
TC declara que carecen de objeto de impugnación todos los arts. que hemos
anunciado y que no pertenecen a materia competencial y desestimar el recurso
planteado contra el art. 38 de la Ley 48/2003.
[1]“Sólo
podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público
con arreglo a la Ley”
[2]“El
Gobierno dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y
las Leyes”
[3]“Con
el objetivo de mejorar la posición competitiva de los puertos de interés
general y su integración en las cadenas logísticas y de transporte nacionales e
internacionales, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, en el ámbito
de sus respectivas competencias, promoverán estrategias tendentes a asegurar la
adaptación permanente de la oferta global portuaria a las necesidades y
exigencias de la actividad económica a la que éstos sirven, y contribuirán a
crear un ámbito de cooperación de todos los agentes de la comunidad portuaria,
públicos y privados, dirigido a la mejora de los servicios portuarios y a la
promoción de los puertos. Deberán adoptar, entre otras, medidas encaminadas a
la mejora de la calidad y de la eficacia en la prestación de los servicios y a
la reducción del coste del paso de la mercancía a través de los puertos,
promoviendo tarifas competitivas en los servicios portuarios, aplicando
coeficientes correctores en las tasas portuarias y estableciendo
bonificaciones, en los términos previstos en esta ley, que permiten articular acciones
comerciales adecuadas a cada tipo de tráfico en colaboración con el sector
privado.”
[4]“ A las tasas reguladas en este capítulo les resultan de aplicación las
siguientes reglas generales:….Puertos del Estado, previa audiencia a las
Autoridades Portuarias, aprobará los criterios analíticos de imputación de los
costes directos e indirectos, incluyendo los de estructura, correspondientes a
las tasas, conforme a lo establecido en esta ley.
[5]“La
base imponible de la tasa será el valor del bien, que se determinará de la
forma siguiente:.
c) Ocupación de
obras e instalaciones. Estará constituida por los siguientes conceptos:
1.º El valor de
los terrenos y de las aguas ocupados.
2.º El valor de
las infraestructuras, superestructuras e instalaciones, incluidas la
urbanización interna y la pavimentación de la parcela en concesión, en el
momento de otorgamiento de las mismas, calculado sobre la base de criterios de
mercado, y el valor de su depreciación anual. Estos valores, que serán
aprobados por la Autoridad Portuaria, permanecerán constantes durante el
período concesional, y no será de aplicación la actualización anual prevista en
el apartado 6.
Los criterios
para el cálculo del valor de las obras e instalaciones y del valor de su
depreciación se aprobarán por el Ministerio de Fomento, a propuesta de Puertos
del Estado.”
[6]“
Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los
jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin
que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.”
[7]“…Asi
mismo, respecto al párrafo g), el Ministro de Fomento, a propuesta del Consejo
Rector de Puertos del Estado, oídas las Autoridades Portuarias y organizaciones
representativas de los correspondientes prestadores y usuarios de servicios a
nivel nacional, aprobará los manuales de servicio que especifiquen los
compromisos de calidad de los servicios que sirven de base para su
homologación-certificación y su mejora continua, así como los sistemas de
control y verificación de su cumplimiento.
Dichos
manuales de servicio podrán ser desarrollados en cada puerto a través de
manuales específicos, aprobados por la Autoridad Portuaria y validados por
Puertos del Estado una vez comprobado que se ajustan a los compromisos mínimos
de calidad y de sistema de control adoptan para el conjunto del sistema
portuario”.
[8]“Se
reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los
poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo
con las exigencias de la economía general, de la planificación.”
[9]“
PLAN DE INFRAESTRUCTURAS DEL PUERTO.
1. La
Construcción de un nuevo puerto de titularidad estatal, la ampliación o
realización de nuevas obras de infraestructura de uno existente, que alteren
significativamente su configuración, requerirá la previa aprobación del Plan
Director de Infraestructuras del puerto.
El
Proyecto de Plan Director de Infraestructuras será elaborado por la Autoridad
Portuaria e incluirá: la definición de las necesidades de desarrollo de un
puerto durante un horizonte temporal de, al menos, diez años, la determinación
de las distintas alternativas de desarrollo, el análisis de cada unan de ellas
y selección de la más óptima, estudios de impacto ambiental que procedan,
previsión de desarrollo por fases, valoración y recursos, análisis financiero y
de rentabilidad, y análisis de accesos terrestres.
La
aprobación del Plan Director de Infraestructuras que tenga como objeto la
construcción de un nuevo puerto corresponderá al Ministro de Fomento, a
propuesta de Puertos del Estado.
2. Previa
a su aprobación y una vez realizada la tramitación ambiental que corresponde a
las Autoridades Portuarias, se elevará por Puertos del Estado al Ministerio de
Medio Ambiente para la evaluación de impacto ambiental, cuando proceda.
Asimismo, y previa su aprobación, se dará audiencia a la autoridad autonómica
competente en materia de ordenación del territorio.
3. La
ejecución de las obras previstas en un Plan Director de Infraestructuras
requerirá, en su caso, la modificación del Plan de utilización de los espacios
portuarios, de acuerdo con lo previsto en el art. 97 de esta Ley”.
[10]“El
Estado tiene competencia exclusiva sobre
las siguientes materias…
23ª.
Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de
protección.
[11]“
CONSTRUCCIÓN DE NUEVOS PUERTOS
1. La construcción de un nuevopuerto de titularidad estatal
exigirá la previaaprobación del correspondienteproyecto y de los
estudioscomplementarios por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
2. Los proyectos de construcción se sujetarán al
procedimiento de declaración de impacto ambiental de acuerdo con la legislación
aplicable.
Igualmente, se
someterán a informe de los Ministerios de Defensa, de Economía y Hacienda, de
Industria, Comercio y Turismo sobre los aspectos de susrespectivascompetencias,
y del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el caso que sepreveanactividadespesqueras.
La Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos en los que se sitúe la zona de servicio
del puerto emitirán informes en relación con sus competencias de ordenación del
territorio y urbanismo. Asimismo, la Comunidad Autónoma emitirá informe en
relación con sus competencias sobre pesca en aguas interiores y ordenación del
sector pesquero.
Cualquiera de estos informes se entenderá favorable si transcurre un mes
desde la recepción de la documentación sin que el informe se haya emitido de
forma expresa”.
[12]“1Admitida
a trámite la demanda, el TC dará traslado de la misma al Congreso de los Diputados
y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del
Ministerio de Justicia y, en caso de que el objeto del recurso fuera una
Ley o una disposición con fuerza de Ley
dictada por una CCAA, a los órganos legislativo y ejecutivo de la misma a fin
de que puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que
estimaren oportunas.
2. La
personación y la formulación de alegaciones deberán hacerse en el plazo de
quince días, transcurrido el cual el Tribunal dictará sentencia en el de diez,
salvo que, mediante resolución motivada, el propio Tribunal estime necesario un
plazo más amplio que, en ningún caso, podrá exceder de treinta días”.
[13]“El
Tribunal Constitucional podrá recabar de los poderes públicos y de los órganos
de cualquier Administración Pública la remisión del expediente y de los
informes y documentos relativos a la disposición o acto origen del proceso
constitucional. Si el recurso hubiera sido ya admitido, el Tribunal habilitará
un plazo para que el expediente, la información o los documentos puedan ser
conocidos por las partes para que éstas aleguen lo que a su derecho convenga”.
[14]“1.
La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente
al Estado, mediante Ley.
2. Las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones Locales podrán establecer
exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
3. Todo beneficio que afecte a los
tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.
4. Las administraciones públicas sólo
podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las
leyes.
[15]“
Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público con arreglo a la ley”.
[16] Valor de mercado
[17]“Disposición
derogatoria única Derogación normativa:
Quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se
opongan al presente Real Decreto Legislativo y al Texto Refundido que se
apruebe, y, en particular, las siguientes:
c) La Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación
de servicios de los puertos de interés general
[18] “Disposición transitoria segunda. Valoraciones de la zona de servicio de
los puertos y de los terrenos afectados a la señalización marítima.”
[19] “Disposición transitoria duodécima. Régimen de determinadas empresas
exentas del servicio de manipulación de mercancías.
Las empresas
titulares de concesiones de dominio público exentas del servicio de estiba y
desestiba al amparo del art. 2 g) del RDL 2/1986 quedarían excluidas de la
obligación de participar en las Sociedades Anónimas de Gestión de Estibadores
Portuarios, hasta el término del período concesional, sin perjuicio de lo que
se establece en el art. 144 y 145 respecto de la capacitación de su personal”.
[20]“Disposición
transitoria decimoquinta. Régimen transitorio para el otorgamiento de
bonificaciones para incentivar mejores prácticas medioambientales.
Hasta que se
aprueben las guías de buenas prácticas ambientales de la operativa de buques en
los puertos, las Autoridades Portuarias otorgarán la bonificación prevista en
el art. 19.1.a) de esta Ley, si la empresa Naviera que opera el buque de unas
determinadas condiciones de respeto al medio ambiente, mejorando las exigidas
por las normas y convenios internacionales, emitida por una entidad de
certificación acreditada para ello por organismos pertenecientes a la
International AcreditationForum”.
[21] Según el precepto, el Gobierno puede dictar Decretos-Leyes que no
afecten a las CCAA.
[22]STC 40/1998, de 19 de febrero
[23]Art. 179.1.20 CE
[24]Art. 149.1.23 CE
[25]Art. 149.1.20 CE
