ASIGNATURA: Derecho Constitucional: Organización del Estado.
ALUMNO: Jesús Cuesta Tárraga
COMENTARIO
DE LA SENTENCIA
0.
Entre
el Recurso de Inconstitucionalidad y el conflicto de competencias.
El
RI está caracterizado por ser una “acción
jurisdiccional” con el fin de
controlar que las normas con fuerza de ley se ajusten a la Constitución[1].
Por
otro lado, podemos observar la diferencia de los dos procesos en la LOTC, ya
que, los conflictos de competencia[2]
trata a cerca de “controversias” en
relación a las competencias asignadas bien sean por la CE o sus normas de
desarrollo al Estado o a las CCAA. Este conflicto se resuelve por el TC “declarando la titularidad de la competencia
controvertida”. En este caso, el Tribunal resuelve un caso concreto, un
conflicto de competencias
En
los juicios de inconstitucionalidad[3]
sucede un proceso contrario, el Tribunal debe hacer una “interpretación general y abstracta” de la norma que se va a
enjuiciar, es decir, si esa norma es compatible con la Constitución.
La
competencia del conflicto se puede haber vulnerado por una ley[4],
en este caso, existiría la posibilidad de impugnar la norma mediante el RI. El
propio art. 67 LOTC establece que, en el caso de que la competencia “controvertida” se hubiera atribuido por Ley, el conflicto de
competencias debe tramitarse en la forma prevista para el RI.
Mientras
que el objeto del RI son las normas con rango de Ley, como explica el art. 61.1
de la LOTC, el objeto del conflicto de competencias son “…las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del
Estado o de los órganos de las CCAA o la omisión de tales disposiciones,
resoluciones o actos”
Como
indica el Auto 141/1989, de 14 de marzo (FJ 2), tanto el RI como el conflicto
de competencias se parecen en que ambos serán resueltos “mediante la aplicación de las normas que integran el bloque de
constitucionalidad”, siendo el TC en intérprete supremo. Sin embargo, ambos
procesos difieren en cuanto al objeto, pues en el RI ha de ser una ley o norma
con rango de Ley y en el conflicto de competencias debe ser “disposiciones
infralegales o actos de la Administración”.
1.
SISTEMAS
Y SUBSISTEMAS NORMATIVOS. EL CONFLICTO DE NORMAS
1.1
INTRODUCCIÓN
En
todo Estado descentralizado, es posible que se den una serie de tensiones y
conflictos entre el subsistema estatal y el subsistema autonómico debido al
reparto o distribución de competencias. Para resolver estos conflictos
deberemos observar de qué forma se articulan
entre el Estado central y sus respectivas Comunidades Autónomas, en
adelante CCAA[5].
Existe
en nuestro O.J. un conjunto de reglas con el fin de resolver las normas que
pueden estar en conflicto, indicando cual es la norma que debe primar para
resolver el conflicto, excluyendo de esta forma a las demás. Para comentar la
sentencia, nos detendremos con el conflicto de competencias entre subsistemas.[6]
1.2
SISTEMA
Y SUBSISTEMAS NORMATIVOS
A)
El
subsistema normativo estatal.
En
este subsistema se encuentran las normas creadas por la administración estatal,
como son las Cortes Generales, el Gobierno y los Ministerios. El presente
subsistema tiene una serie de características, como su papel fundamental y
relevante debido a las normas que la
integran. Entre ellas nos encontramos con la Constitución. Otra característica
propia su prevalencia jerárquica del resto de los demás subsistemas[7].
B)
El
subsistema autonómico
Se
refiere a la diferente normativa de cada una de las Comunidades Autónomas, en
adelante CCAA. Podemos puntualizar y analizar tanto su
estructura como su relación con el subsistema estatal.
En
cuanto a la estructura, es una réplica
casi exacta del subsistema estatal, pues ambos subsistemas culminan en
una norma de cabecera, la Constitución o el Estatuto de Autonomía, con la
condición que la Constitución también se aplica al subsistema autonómico. La
separación de poderes en el subsistema autonómico es similar al estatal, ya que
nos encontramos con un órgano legislativo, un Gobierno responsable ante el
órgano legislativo y una administración estructurada en departamentos. Otro
aspecto en que coinciden ambos subsistemas es que las normas que forman parte
del subsistema autonómico son similares a las estatales, tanto en el carácter
imperativo como en sus denominaciones.
En
cuanto a su relación con el subsistema estatal, hemos de indicar que las normas
son ejercidas por las respectivas CCAA en los ámbitos que están establecidos en
las competencias a las que cada Estatuto de Autonomía, en hace referencia.
Estas potestades normativas se ejercen independientemente y sin aparente
relación con las normas estatales ya que hacen referencia a materias
competenciales diferentes. Es por este motivo que, jerárquicamente, estas
normas no se entrecruzan.
Que
las normas estatales no sean jerárquicamente superiores a las autonómicas no
significa que hayan de producirse conflictos por los siguientes motivos:
a) Entre
las materias competenciales de ambos sistemas no existe un límite claro y
conciso.
b) En
algunas competencias, la “la CE
distribuye la potestad normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas[8]”,
atribuyendo al Estado la aprobación de las normas básicas, de tal forma que las Comunidades
Autónomas ejercerán sus competencias de acuerdo a las normas que dicte el
Estado con carácter básico.
2.3 EL CONFLICTO ENTRE
NORMAS
1.1
Principio
de territorialidad[9].
Una
de las características de toda norma es su pertenencia a su vigencia
territorial. Rige a hechos, objetos o personas ubicadas físicamente en un
territorio concreto, en el mismo territorio que el ente público dictó la norma
(territorialidad). En otras ocasiones se aplica el principio de territorialidad
a las personas que tengan un vínculo o una relación de pertenencia con el ente
que dictó la norma, “a pesar de
encontrarse físicamente fuera de ese territorio”.
Aplicando
el principio de territorialidad, las normas de los subsistemas se pueden
caracterizar como coextensas o excluyentes:
- El
subsistema normativo estatal es coextenso, pues sus normas, en el interior,
rigen en todo su territorio. Las CCAA pertenecen al territorio español y, por
lo tanto, es subsistema normativo estatal también rige en las diferentes CCAA,
así como en las corporaciones locales. De tal forma, las normas del subsistema
estatal obligarán a superponer a las diferentes normas dictadas por los
diferentes subsistemas. Además de ser coextenso, el subsistema normativo
estatal es excluyente, ya que solamente rige en nuestro ordenamiento jurídico y
no traspasa las fronteras de los restantes Estados.
- El
subsistema normativo autonómico en, en “relación
con los demás, excluyente”[10],
sus normas coexisten en su CCAA y sus competencias solo regirán en su
territorio. Si lo relacionamos con el subsistema local, diremos que es
coextensa, pero excluyente respecto a otras CCAA.
- Las
normas del subsistema local son
excluyentes, pues solo operan en su término municipal.
Podemos
observar que el principio de territorialidad rige sola y exclusivamente entre
aquellas normas que pertenecen a subsistemas que son total o parcialmente
excluyentes. Es decir, el principio de territorialidad opera entre normas de
dos CCAA, de dos corporaciones locales o bien entre las normas de una CCAA y un
Ayuntamiento de su propio territorio.
Por lo tanto, en el presente RI no operará el principio de
territorialidad.
1.2
El
principio de competencia. Distribución de competencias
La CE se podría definir como la “primera
norma del ordenamiento jurídico y en lo relacionado con la distribución de
competencias entre el Estado y las CCAA, es la referencia principal, ya que en
él se establecen “criterios esenciales a
que atenerse el reparto[11]”.
El EA se constituye como el reconocimiento de la diversidad de
pueblos y de regiones, dicha diversidad es proclamada en el preámbulo de la CE y, partiendo de esta variedad, la
CE, en el art. 143 CE establece la presencia de “características históricas, culturales y económicas comunes” así
como la “entidad regional histórica” dos principios los cuales fundamentan y
justifican la autonomía política[12].
Por otro lado, el art. 2.1 CE, reconoce “derecho de autonomía a las nacionalidades y regiones”. Vayamos a ver
qué entendemos por Nación y qué entendemos por Nacionalidad.
La configuración actual de
la mayoría de los Estados europeos es
debido a movimientos nacionalistas que pretendían una organización estatal de
grupos “etno-culturales” que antes
permanecían divididos, o bien la independencia de grupos que formaban parte de
“Estados multiétnicos”.[13]
Por otro lado, actualmente, es difícil remitir la Constitución a la
Nación como una base humana del Estado, y que esa base humana signifique una “noción cultural lingüística”, pues la
definición de Nación caracterizada por un grupo homogéneo “socio-cultural”, lingüístico o religioso común, hoy en día, no
conjuga con la realidad de los Estados modernos[14].
Por lo tanto, creo que el concepto de Nación responde a la soberanía,
mientras que la nacionalidad queda definida en el art. 143 CE.
Las CCAA son “entidades
históricas y culturales con entidad propia”. Para garantizar su autonomía,
existen dos técnicas básicas que son reflejadas en el Título VIII de la CE y
son, por un lado, la asunción de competencias para proteger y defender sus
intereses y, por el otro, establecer un “sistema
constitucional propio” que se encargue de ejercer esos poderes y
competencias.[15]
La CE no ha especificado del todo la distribución competencial
entre el Estado y las CCAA, pero sí “ha
establecido un marco general” remitiéndose a los Estatutos en primer lugar,
y como excepcionalidad, a otras leyes del Estado[16].
En líneas generales, para establecer el reparto competencial entre
el Estado y la CCAA, deberemos ateneros a una serie de factores[17]:
a)
El reparto no viene fijado exclusivamente en la CE, sino que permite que
cada CCAA, en su EA correspondiente, pueda asumir las competencias de que va a
disponer. Por lo tanto, responde a un principio dispositivo.
b)
Las competencias exclusivas del
Estado están enumeradas en nuestra carta magna, cuyas fórmulas serán estudiadas
posteriormente.
d)
Las competencias que no fueron
asumidas en su momento por las CCAA en sus propios EA, o bien no hayan sido
transferidas, seguirán siendo de competencia estatal[19].
El Estado, por lo tanto, será competente en aquellas competencias que no han
sido asumidas por las CCAA.
El TC, en su STC 18/1982 de 4 de mayo (FJ 1)[20] , nos indica
que para calificar una materia como competencia del Estado o de la CCAA,
o si existe una concurrencia, es necesario centrarnos en el Estatuto de
Autonomía correspondiente, pues mediante el mismo se asumen las competencias de
la CCAA. Si habiendo observado el texto estatutario nos revela que no tenemos
atribuida la materia competencial, su competencia debe de ser estatal, tal y
como indica el art. 149.3 CE “Las
materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las CCAA, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia
sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre
las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El
derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA” .
Tal afirmación no puede llevarnos a la idea de que una vez se haya promulgado
el Estatuto, solamente debamos tener en cuenta a la hora de analizar e
interpretar la delimitación competencial
el Estatuto de Autonomía, pues “desconoceríamos
el principio de supremacía de la CE sobre el resto del OJ”. Por lo tanto, y
en base al principio de supremacía de la CE, el EA se interpretará de acuerdo a
la CE. De esta forma, las competencias que marca la CE no “agotan su virtualidad “ una vez se haya aprobado el EA
correspondiente, sino que seguirán siendo preceptos que, en el momento de
interpretar los artículos del EA, serán
operativos.
Nuestra CE nos ofrece un marco en lo concerniente a los EA,
consistente en establecer unas determinadas listas de materias competenciales
del Estado o de las CCAA. De acuerdo con las materias descritas en las listas,
la CE establece cual es el “grado de
disponibilidad” , es decir, si esa materia es exclusiva o compartida,
suponiendo de esta manera “la titularidad
de la competencia”. Por último, la CE distingue una serie de funciones,
bien sean legislativas o ejecutivas. Dichas funciones son las que nos van a
delimitar cual es el alcance de la competencia.
En el momento de estudiar el proyecto de Constitución se intentó
establecer un “sistema federal” en lo concerniente al reparto de competencias.
Este sistema consistía en elaborar tres listas de materias diferentes: la
primera lista fijaría las competencias que eran exclusivas del Estado; la
segunda lista se centraría en las competencias compartidas entre el Estado y la
CCAA mientras que la tercera lista se decantaría por unas competencias exclusivas
de la CCAA. Pero, como manifiesta ……….., “
no es cierto, sin embargo, que sea una característica repetida en los sistemas
federales el reparto de competencias utilizando el criterio de las tres listas
referidas”[21].
La CE
finalmente ha decidido olvidar las tres listas de materias y se ha
centrado en la creación de dos listas,
que están incluidas en los arts. 148 y 149 CE. Las listas de materias referidas
al art. 148 con las competencias exclusivas de las CCAA, mientras que las
listas de materias propias del art. 149 son las competencias exclusivas del
Estado. Los preceptos no son fáciles de interpretar como a simple vista parece,
puesto que el art. 148 es una disposición transitoria, pues su vigencia, tal
como indica el art. 148.2 CE “
Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos,, las CCAA
podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido”,
estaba prevista para los “cinco primeros
años de la vigencia de los Estatutos”. Esta falta de solidez técnica, la complejidad
de estos preceptos, condujo a equívocos que abundan en ambos preceptos.
Poniendo un ejemplo práctico, las competencias del art. 148 CE no corresponden
con las competencias autonómicas sola y exclusivamente, sino que también a
todas aquellas competencias que no son atribuidas al Estado por el art. 149, y
que por lo tanto pueden ser atribuidas a las CCAA. Por otro lado, la lista de
competencias del art 149 “no son
verdaderamente exclusivas”.
El reparto de competencias
se basa en el principio de exclusividad, esto es, jurídicamente el
Estado central y las Comunidades Autónomas que lo integran no pueden ejercer
las mismas competencias “para la
regulación de una misma materia con idéntico alcance[22].”
Cualquier conflicto normativo producido entre una norma estatal y
una autonómica, en el caso de que ambos subsistemas regularan una misma materia
de forma coincidente y contradictoria, deberá resolverse al principio de
competencia, lo cual se declarará nula una de estas normas debido a una “invasión competencial[23]”
Tanto la CE como los Estatutos de Autonomía, en adelante EA,
contemplan la distribución de competencias de las materias “de intervención pública” entre el Estado español y sus diferentes
CCAA. Esta distribución de materias se ve contemplada en el art. 149.1 de la
CE, referido a las competencias del Estado y el art. 149.3 CE[24], el cual permite que los EA atribuyan a las
diferentes CCAA sobre la totalidad o parcialidad del resto de materias. Si ya
hemos identificado las competencias del Estado y de las CCAA, deberemos ahora
identificar las competencias de las entidades locales, establecidas en el art.
2 LBRL.[25]
Las materias que competen a un subsistema, éste es competente para
dictar una serie de normas jurídicas que se relacionan con las normas jurídicas
que forman parte de los restantes subsistemas normativos mediante el principio
de competencia, creando así un conflicto entre normas.
Este principio de competencia se puede expresar de forma positiva y
negativa. Decimos que un conflicto de competencia se expresa de forma positiva
cuando existe una protección especial de las normas frente a normas de otros
subistemas que no modificarán ni derogarán aquellas, pues “la norma de un subsistema sólo puede ser modificada o derogada por
otra norma del mismo subistema”.[26]
Decimos que un conflicto de competencia se expresa de forma
negativa cuando se crea un “ámbito
competencial”[27] que es inmune y que la vulneración por la
norma de otro subsistema diferente “determina
la nulidad de ésta” debido a la falta de competencia.
Para que pueda existir el Principio de competencia debería existir
dos subsistemas con independencia y que cada subsistema regularía materias
diferentes.
Este es el caso del art. 149.1 CE, el cual, se reserva
exclusivamente al Estado determinadas materias, como la defensa o la
Administración de Justicia.
La STC 227/1998 de 22 de noviembre (FJ 24), establece que el fin de
la CE al establecer una serie de materias que son atribuidas al Estado de forma
exclusiva no es otro que asegurar los intereses generales superiores a las
CCAA, teniendo así un “común denominador
normativo” y a partir de ese denominador común, cada CCAA, en defensa de
sus propios intereses, puede introducir las “peculiaridades” que estime oportunas dentro de sus competencias, asignadas por la
CE y por su EA.
1.2.1 Las competencias exclusivas y las competencias
compartidas[28].
Existen diversas
materias que tanto la CE como los EA “dividen
transversalmente” de tal forma que, el Estado y las CCAA tienen un poder
normativo sobre ellas.[29]
En nuestro OJ, se
establece un reparto de competencias entre el Estado y la CCAA donde la gran
parte de las materias ostentan competencias y ejercen determinadas funciones en
el Estado y en las CCAA.
En nuestro OJ, el
Estado es el único que puede ejercer la función jurisdiccional[30],
a pesar de que las CCAA puedan ejercer competencias administrativas relativas a
la organización de servicios judiciales.
Podemos concluir que
entre el Estado y las CCAA no se reparten funciones jurisdiccionales, pues
éstas corren a cargo del Estado. Lo que sí que se reparten son funciones
públicas tanto legislativas como ejecutivas.
En lo referente al
reparto competencial, podemos distinguir tres tipos:
1.
En primer lugar, nos
encontramos con las competencias exclusivas del Estado. Estas versarán sobre
materia exclusivamente estatal.
2.
En segundo lugar nos
encontramos con las competencias exclusivas de las CCAA. Deberán establecerse
en sus propios EA. Tienen competencia exclusiva tanto en funciones ejecutivas
como legislativas.
3.
Por último y en tercer
lugar, existen unas competencias compartidas. Son materias muy numerosas y que
pueden acarrear conflictos.
1.2.2 Las competencias exclusivas del Estado[31]
Según
el art. 147.1.d), los EA deben de contener las competencias que fueran asumidas
dentro del marco constitucional. Estamos hablando del principio de
disponibilidad a favor de las CCAA, a pesar de no estar caracterizada por una
disponibilidad absoluta. La CE establece que unas materias queden atribuidas al
Estado propiamente dicho con el fin de asegurar su unidad. Por este motivo, es
fundamental elaborar una lista de competencias que sean estatales y a las que
no puedan acceder las CCAA. Los preceptos de la CE que establece esta lista son
los siguientes:
a) El
art. 149.1 CE contiene una gran enumeración de competencias estatales y a las cuales las CCAA no pueden
acceder. Las competencias que no pertenezcan al art. 149.1 CE se establecerá el
principio dispositivo, es decir, que las CCAA pueden asumir las competencias no
reflejadas en el art. 149.1 CE, siempre que así lo expresen en sus EA.
b) Existen
unas materias que, a pesar de no estar incluidas en el art. 149.1 CE, “quedan fuera de la disponibilidad
autonómica”. Un claro ejemplo son las materias reservadas a Ley Orgánica,
las cuales sola y exclusivamente pueden dictar las Cortes Generales[32].
Por otra parte, la CE encomienda una serie de materias a las leyes estatales.
Por último, la CE atribuye en exclusiva al Estado la potestad para establecer
tributos mediante ley[33].
1.2.3 Las competencias asumidas
por las Comunidades Autónomas[34]
Las
competencias de las diversas CCAA deben de ser incluidas, de forma obligatoria,
en sus propios estatutos. En caso contrario, estas competencias serán asumidas
por el Estado. La STC 18/1982 (FJ1) va en la misma línea, al expresar que en el
caso de que en el Estatuto no se incluya la competencia, esta pasa a formar
parte del Estado.
De
forma similar a las competencias estatales, los EA asumen unas listas
competenciales que están caracterizadas como exclusivas como indica la STC
18/1982, de la misma forma que todo nuestro OJ, el EA será interpretado de
conformidad a la CE y las competencias que la CE establece “no agotan su virtualidad “ al haberse
aprobado los EA, sino que serán “preceptos
operativos en el momento de realizar la interpretación de los preceptos de
éstos”.
Competencias
legislativas. Supone de la asunción competencial en
materia legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre una materia concreta. En
el momento de asumir las competencias, las CCAA se hubieran podido limitar a
asumir competencias ejecutivas o competencias administrativas de una
determinada materia. Sin embargo, esto no ha sido así, y todas las CCAA han
asumido competencias en todos sus aspectos. Cabe decir que la competencia
exclusiva legislativa trae consigo la competencia exclusiva ejecutiva, que
corresponde a la CCAA.
Las
consecuencias de la asunción de competencias legislativas son, por un lado, que
las CCAA podrán dictar normas de idéntico rango que las leyes estatales; de
esta manera, jerárquicamente, las normas autonómicas con mismo rango de ley no
quedarán subordinadas a las estatales por el principio de jerarquía. La segunda
consecuencia es que, esas normas autonómicas, no estarán sometidas a la
jurisdicción contencioso-administrativa, pues no se trata de reglamentos, sino
a la jurisdicción constitucional.
Competencias
ejecutivas. Las competencias ejecutivas “son la expresión cotidiana, y en relación
directa con el ciudadano”. El Estado crea la Administración Autonómica.
Cabe recordar que tanto la regulación constitucional como estatutaria del
estado autonómico es bastante compleja.
Es posible que “corresponda en exclusiva
toda la actividad ejecutiva en una materia determinada a la competencia
autonómica”, pero también debemos recordar que las funciones ejecutivas
exista una concurrencia de funciones o de materias entre el subsistema estatal
y el autonómico, de tal forma que en el mismo territorio, hayan instituciones
autonómicas y estatales con competencias a cerca de una materia idéntica. Para
evitar esta situación, se ha mantenido “
el establecimiento en las materias de competencia compartidas de una
Administración única, encomendada a la competencia autonómica, y encargada de
la ejecución, tanto de la normativa autonómica como de la estatal”.
1.2.4 Las competencias
compartidas[35].
Legislación
y ejecución
Ni
la CE ni los EA reservan la totalidad de las funciones públicas sobre las
materias competenciales. Es por ello que existen materias o competencias
compartidas, que son las que mayor dificultad traen debido a su distribución
competencial.
El
supuesto más corriente es la atribución al Estado de una función legislativa
sobre una materia concreta, mientras que las CCAA pueden asumir competencias
ejecutivas o reglamentarias.
Ha
habido casos donde era difícil encasillar a la norma reglamentaria entre
legislación o ejecución. El TC, en su STC 18/82, ha discernido entre diversos
tipos de reglamentos. Por un lado, nos encontramos con los reglamentos que
hacen referencia a la “organización de
los servicios adminsitrativos” y los que hacen referencia a su
funcionamiento. Tanto los primeros como los segundos, corresponden a la función
ejecutiva y tienen la potestad aquellas CCAA que hayan asumido la competencia
correspondiente.
Los
reglamentos que o bien desarrollan o bien complementan normativamente los
mandatos legales formarán parte de la función legislativa.
Bases
y desarrollo
En
algunos supuestos, la reserva a favor del Estado del art. 149.1 CE no expresa
la totalidad de la función legislativa, sino solo la legislación básica, que es
una parte de dicha función. El caso que nos atañe en la presente sentencia es
el art. 149.1.23, el cual, atribuye la emisión de legislación básica a cerca de
la protección del medio ambiente al Estado.
Una
variante de este tipo de reserva podría consistir en una reserva “de bases” de un sector concreto. Un
ejemplo claro es “las bases y
coordinación general de la sanidad.”[36]
La
doctrina constitucional explica que, en cuanto a sus efectos, tanto la reserva
de bases como la legislación básica tiene los mismos. En ambos casos, la “compartición competencial” es producida
cuando corresponde al Estado la competencia para dictar normas básicas y a la
CCAA normas de desarrollo que desarrollen esas normas básicas.
Debemos
tener en cuenta que ni en la CE ni los EA correspondientes quedan definidos el
concepto de “básico”; por ello, la jurisprudencia del TC se ha centrado
fundamentalmente a precisar el concepto de “bases” y de “desarrollo
legislativo”.
a) Las
bases integran un denominador normativo. La CE atribuye al Estado la legislación básica
y no permite que el Estado asuma como básica cualquier legislación que él crea
conveniente.[37]
Esta reserva a favor del Estado “deriva
de la exigencia de un tratamiento normativo común”, de un interés general que
es superior al de las CCAA y que, por ello, deberá velar el Estado. A pesar de
ello, estas leyes básicas deberán permitir que las CCAA elaboren su propia
normativa de desarrollo de estas leyes.
b) La
extensión de la reserva de lo básico a competencias ejecutivas.
El hecho de que algunas materias necesiten un “tratamiento jurídico uniforme” en todo el Estado supone que las
autoridades estatales serán competentes en establecer “un mínimo denominador común normativo” y ejercer funciones
ejecutivas que sean centralizadas y básicas[38]
c) El
concepto de bases como competencia horizontal del Estado.
La reserva al Estado de “bases” de una materia concreta puede ser ejecutiva y
puede ser legislativa. Un ejemplo claro es el art. 149.1.13 CE, el cual “reserva al Estado las bases y coordinación
de la planificación general de la actividad económica”. Es muy complicado
encontrar una competencia que no tenga relevancia económica; por ello, el
precepto permite al Estado “ una
intervención legislativa o ejecutiva en sectores que han sido asumidos como
competencias exclusivas de las CCAA”. De esta forma, se configurarán las
competencias transversales del Estado, las cuales, afectaran a “una pluralidad de materias”.
d) Las
bases deben tener rango de ley.
Podemos
decir que la ley básica debe definirse como tal, y por ello:
- La
propia ley el alcance básico de todas o
parte de sus normas.
- La
ley ha de definirse “como parcial o
totalmente básica”.
En
un principio, son las Cortes Generales las que, mediante ley, establecerán el
concepto de básico. De forma excepcional existe la posibilidad de que el
Gobierno, mediante Decreto, regule aspectos que considere básicos de una
materia cuando dicha regulación sea
indispensable “para garantizar el fin
perseguido por la reserva competencial al Estado”.
2.3.3 El
principio de prevalencia[39]
Creo que en la presente STC, este principio es uno de los más
importantes, juntamente con el de competencia, sobre todo cuando concurren
competencias estatales y autonómicas.
Si observamos el art. 149.3 CE, nos indicará que las normas
estatales deben de prevalecer “en caso de
conflicto sobre las de las CCAA” en
aquello “que no esté atribuido a la
exclusiva competencia de éstas”. Podemos indicar que el artículo es una “cláusula de prevalencia” y no nos
encontramos ante una superioridad jerárquica del derecho estatal sobre el
autonómico y tampoco supone que en un caso de conflicto, se aplique la norma
estatal siempre por el simple hecho de ser prevalente.
El principio de prevalencia entrará en juego una vez que haya
entrado en juego el principio de competencia. En el caso de que el Estado dicte
una norma en una materia concreta con una competencia normativa y la CCAA sin
tener esta competencia, dicta una norma contradictoria, la norma autonómica
será nula por el principio de competencia, ya que no tendrá competencia para
dictar esa norma. Tenemos que decir que también se puede dar el caso contrario.
Los conflictos que se planteen mediante el principio de prevalencia
serán sola y exclusivamente aquellos que se producen entre dos normas, una
estatal y otra autonómica, “que tanto el
Estado como la CCAA son competentes para dictar”.
Si por un lado, la CE y por el otro, los EA has distribuido una
serie de competencias, habría que suponer que, en un principio, no existiría
una contradicción el hecho de atribuir a dos instituciones una misma
competencia normativa a cerca de la misma materia.
Para que los conflictos se resuelvann por el principio de
prevalencia, se deberán reunir una serie de condiciones:
a) “Que ambas normas recaigan
sobre un mismo objeto o relación jurídica y sobre un mismo territorio.
b) Que las regulacioens que
establezcan sean discrepantes.
c)
Que ambas normas se dicten en virtud de tipos
comeptenciales válidos”
Como se ha observado en los FJ analizados, en el caso de
concurrencia de competencias entre el Estado y la CCAA, la norma estatal
debería establecer un mecanismo de cooperación con el fin de que se puediera
contar con la CCAA afectada. Obsrevamos que la Ley 48/2003 dispone de una
institución concreta, el Plan Director de Infraestructura del Puerto, que en sí
mismo, es un mecanismo de cooperación entre el Estado y la CCAA. Por lo tanto,
no habría vulneración del art. 149.1.23 de la CE.
- EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS DEROGADAS
Deberemos enjuciar la constitucionalidad de una ley o norma que sea
derogada si, a pesar de no tener vigencia, esta pérdida de vigencia no produce “la exclusión de toda la aplicabilidad de la
ley””[40].
Observamos que es el mismo FJ que habíamos analizado en nuestra
sentencia y que otra excepción, como habíamos visto anteriormente, es si el
Recurso está enfocado en tema de atribución competencial. En ese caso, el
Tribunal debería estudiar si se ha vulnerado la CE o el EA en lo referente a
las competencias. Siendo una ley derogada, como hemos visto, las impugnaciones
que se han atribuido y que no atañen a una materia competencial, al estar la
Ley 48/2003 derogada, no existe objeto de impugnación.
C)
CONCLUSIÓN.
Nos encontramos ante un Recurso de Inconstitucionalidad en materia
de atribución de competencias entre el Estado y la CCAA. No nos encontramos
ante un conflicto de competencias ya que no es el objeto de impugnación, pues
un recurso se interpone ente una Ley o una norma con valor de Ley, mientras que
un conflicto de competencias se interpone contra disposiciones, resoluciones y
actos emanados del Estado.
Mientras que el Conflicto no interpreta una norma, sino que
establece si una competencia concreta forma parte del subsistema estatal o
autonómico, en el Recurso establece una interpretación “abstracta” a cerca de la
norma a impugnar.
Hemos visto que la utilidad de un Recurso de Inconstitucionalidad
ante una ley que ha sido derogada tiene su importancia si observamos que
algunos preceptos de esa ley permanencen vigentes y, sobre todo, si en el
Recurso de Inconstitucionalidad se ha tratado el tema de la distribución de
competencias. En el presente caso, el Tribunal ha optado por no analizar las
normas que no correspondían con una atribución de competencias ya que la norma
había sido derogada y los Fundamentos Jurídicos se habían ceñido a la
distribución de competencias.
Como hemos visto, en el caso de que en un mismo territorio
autonómico concurran dos normas competenciales (una estatal y otra autonómica),
prevalecerá la estatal, con la cooperación y consulta de la CCAA afectada. En
el caso de que no hubiera acuerdo o cooperación, por interés general,
prevalcería la norma estatal, pero antes del principio de prevalencia se
debería establecer el principio de competencia.
[1] L. LÓPEZ GUERRA, Derecho
Constitucional Vol. II: los poderes del Estado. La organización territorial del
Estado, 8ª ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2010. P. 221
[2] Art. 66 LOTC
[3] S. MUÑOZ MACHADO, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho
Público General, 1ª ed. Editorial Iustel, Madrid 2009. P. 516
[4]S. MUÑOZ MACHADO, Tratado…, Op. Cit. P. 517
[5]A. ARROYO GIL, Competencia versus prevalencia en los
Estados territorialmente descentralizados, con especial referencia al Estado
autonómico español. 2010. P. 196-197
[6]J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios…, Op. CitP. 134
[7]J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios…Op. Cit P. 130-131
[8] J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios…, op. Cit. P. 133
[9]J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios…, Op.Cit. P. 134-136
[10]J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios…Op. Cit. P. 135
[13] L. LOPEZ GUERRA, Introducción al derecho constitucional, 1ª ed. Editorial Tirant lo
Blanch, Valencia, 2010. P. 34
[23] A. ARROYO GIL. Competencia…, op. Cit P. 199
[24] “Las
materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en
caso de conflicto, sobre las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté
atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho será, en todo caso,
supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.
[25] J. A.
SANTAMARIA PASTOR, Principios…Op. Cit. P.
136-137
[26] J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios… Op. Cit. P.137
[27] J. A. SANTAMARIA PASTOR, Principios…Op.
Cit. P. 138
[28] L. LOPEZ GUERRA, Dereecho…, Op. Cit. P. 279-280
[29] J. SANTAMARIA PASTOR, Principios…, Op. Cit. P. 139
[30] Art. 149.1.15 CE
[31] L. LOPEZ GUERRA, Derecho… p. Cit. P. 280-282
[39] J. SANTAMARIA PASTOR, Principios…, Op. Cit. P. 139-143
[40] J.
DELGADO ECHEVARRÍA, Las normas derogadas.
